En este texto sobre el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre China y Perú, vigente desde el 1° de marzo del 2010, se exponen las principales características que hacen de este TLC el primero de carácter comprehensivo acordado por el gigante asiático con un país latinoamericano. El trabajo da testimonio de la participación académica peruana en la definición del marco estratégico y en la preparación técnica de su exitosa negociación; analiza los principales resultados plasmados en su texto así como el fuerte impulso que está dando a las relaciones comerciales, de inversión y de negocios conjuntos entre ambos países.
Introducción
El Tratado de Libre Comercio (TLC) bilateral entre China y Perú, que entró en vigencia el 1° de marzo del 2010, es el primer TLC comprehensivo de China en América Latina, tanto por su contenido como por la forma en que fue negociado.
En efecto, sus 17 capítulos cubren la gran mayoría de los temas propios de un acuerdo comercial de última generación y, junto con un memorando de entendimiento sobre cooperación en materia laboral y de seguridad social, fueron concertados simultáneamente en un único período con 6 rondas de negociaciones transcurridas en tan solo 11 meses, entre enero y noviembre del 2008.1 Difirió, así, del previo acuerdo comercial de China con Chile, que empezó con cobertura circunscrita al comercio de bienes y posteriormente se le fue agregando un número limitado de otros temas en forma gradual y discontinua en el tiempo.
Las favorables expectativas generadas por la preparación y negociación de dicho TLC se sumaron al menor impacto adverso de la reciente crisis global sobre la economía china; ambos hechos juntos contribuyeron a la expansión de la Inversión Extranjera Directa (IED) de China en Perú. Mientras que el stock de esta acumulado hasta el año 2007 solo ascendía a unos USD 261 millones de IED, entre ese año y 2009 se anunciaron cuatro proyectos mineros que involucraban en conjunto inversiones chinas por un total de USD 6.092 millones. El mayor y más seguro de estos es el proyecto cuprífero de Toromocho, reconfirmado pocos días después de concluidas exitosamente las negociaciones del TLC: la empresa minera china Chinalco ya está ejecutándolo con una inversión comprometida de USD 2.152 millones de dólares; es decir, más de ocho veces el mencionado stock acumulado al año 2007.
Los exportadores peruanos también están actuando en concordancia con las expectativas favorables levantadas por el TLC y con la necesidad de posicionarse en grandes mercados menos afectados por la crisis, como el chino. De modo que entre el 2007 y enero-octubre del 2010, China ha pasado de ser el segundo destino de las exportaciones peruanas a empatar con EE.UU. el primer Asimismo, como parte del proceso hacia el TLC, China y Perú llevaron a cabo en paralelo una negociación aduanera bilateral, que culminó exitosamente en el Acuerdo Referente a la Cooperación y Asistencia Administrativa Mutua en Asuntos Aduaneros, suscrito por ambas partes en agosto de 2009. lugar como destino de estas, cada uno absorbiendo el 16%. Aún más importante, las exportaciones peruanas a China que están incrementándose con mayor dinamismo son las de alimentos y manufacturas no tradicionales; promisoria señal esta del inicio de una diversificación de la canasta exportadora a ese país, que resulta muy necesaria, habida cuenta de su excesiva concentración en materias primas tradicionales.
Todo lo anterior justifica que se dedique este artículo a examinar el TLC China-Perú, desde una perspectiva peruana, por cierto. En la primera sección del artículo se analizan las principales orientaciones estratégicas que condujeron al Perú hacia esa negociación comercial.
En la segunda sección se examinan algunos temas de la preparación técnica de dicha negociación, cuyos resultados, tal como expresa el texto del TLC, son presentados en la tercera sección y evaluados allí a la luz de los objetivos específicos que la parte peruana se fijó al negociarlos. Los consiguientes efectos en materia de inversión y comercio evidenciados hasta la fecha son brevemente mencionados en los comentarios finales.
Marco estratégico de la negociación comercial del Perú con China
La estrategia comercial y económica internacional del Perú experimentó algunos cambios notables a principios de la década de 2000. De primerísima importancia en materia de política exterior fue el reconocimiento del rol central que le corresponde a la relación con los EE.UU. como socio estratégico de máxima prioridad.
Esto ha conllevado un proceso de reacercamiento estratégico –de cuyos inicios dio testimonio la visita (en marzo de 2002) del entonces presidente Bush–, que implica la construcción de una nueva agenda bilateral EE.UU.-Perú, más balanceada y moderna, en la que se revaloricen los temas constructivos de carácter socioeconómico desde un enfoque de fortalecimiento de capacidades para el desarrollo, frente a los temas estresantes que en las décadas previas habían contaminado la agenda bilateral y desequilibrado las relaciones del Perú en el ámbito suramericano y con países de otras regiones en general y del Este de Asia en particular (González Vigil, 2010). Con miras a lo cual, a partir de la mencionada visita presidencial se empezó a proyectar el TLC EE.UU.-Perú, como herramienta clave para ir concretando el lado económico del proceso de reacercamiento estratégico.
Esto último formó parte de una nueva estrategia comercial peruana, reflejada en la adopción de un arancel nacional de estructura escalonada, cuyos niveles más bajos abaratasen los costos por importar bienes de capital e insumos sofisticados para incentivar la producción local en general y mejorar la competitividad de la producción con valor agregado en particular, así como reflejada también en la priorización de la modalidad de apertura y liberalización basada en la reciprocidad conseguida mediante la negociación de acuerdos comerciales.
Ambas cosas en acertada reversión de la obsesión con el arancel plano y con medidas unilaterales de liberalización mostrada por la política comercial peruana en la década de 1990, que había propiciado la desviación hacia países vecinos de inversiones en bienes y servicios con valor agregado y de las consiguientes fuerzas de aglomeración económica determinantes de las configuraciones tipo hub and spoke (González Vigil, 2001).
Esa nueva estrategia comercial implicó entonces una revalorización de la importancia, para la diversificación del comercio e inversión y la consiguiente modernización y transformación productiva, del logro de accesos ventajosos a mercados ampliados conformados como zonas de libre comercio (ZLC) mediante acuerdos comerciales preferenciales (ACP). La gran novedad al respecto era que ya no se trataba de suscribir ACP para conformar ZLC con otros países latinoamericanos únicamente, sino también con países desarrollados y en desarrollo de otras regiones del mundo. Novedad esta muy sintonizada con los rasgos propios al “regionalismo abierto” procedente del Asia-Pacífico (Kuwayama, 1999) y al “nuevo regionalismo” caracterizado por la proliferación de ACP Norte- Sur (Devlin y Estevadeordal, 2001).
Así fue que, durante el gobierno de Alejandro Toledo (2001- 2006), el Perú no solo completó su participación en la ZLC de la CAN y acordó una ZLC con el Mercosur, sino que también puso en marcha un intenso proceso de negociaciones extrarregionales de ACP de última generación, más conocidos como TLC. Estos son potentes herramientas para diversificar la inversión y el costo así como para mejorar la competitividad de la economía, porque involucran avanzados compromisos tanto de liberalización y facilitación recíprocas del comercio e inversión en bienes y servicios, como de mejores estándares en políticas públicas y prácticas de negocios.
Un acierto clave de la nueva estrategia internacional peruana consistió en haber empezado con EE.UU. la serie de negociaciones para TLC con países industrializados.
La negociación del TLC EE.UU.-Perú, iniciada en mayo de 2004 luego de haber sido consultada a partir de la ya mencionada visita del presidente Bush y preparada formalmente desde el segundo trimestre de 2003, emitió las señales correctas, de firme voluntad de reacercamiento estratégico y del orden de las prioridades peruanas, que facilitarían posteriores negociaciones similares con otras potencias económicas y con las asiáticas en particular, sin estar –o estando menos– expuestos a maniobras provocadoras de celos estratégicos como las habidas en los años noventa (Stallings y Székely, 1993).
También facilitaron lo mismo las elocuentes señales de compromiso con la integración económica transpacífica que diera el Perú tanto al arrancar, a principios de 2003, el proceso que condujo al año Apec Perú 2008 como al sumarse al grupo de países que promovieron la iniciativa para un Acuerdo de Libre Comercio del Asia-Pacífico (Ftaap, por sus siglas en inglés) respaldada por los EE.UU. y acogida como un buen proyecto de largo plazo por los Líderes de Apec en noviembre de 2004.
En virtud de lo cual, a la fecha de cierre de este artículo el Perú ya tiene en vigencia TLC bilaterales de última generación con cuatro de las principales economías de Apec –EE.UU., China, Canadá y Singapur–, ha completado exitosamente las negociaciones de similares TLC bilaterales con otras dos importantes economías de Apec –Japón y Corea del Sur–, ha convertido en un TLC su ACE (Acuerdo de Complementación Económica) con Chile, ha comprometido con Tailandia la conversión en un TLC del acuerdo comercial de “cosecha temprana” que tiene con ese país y está ahora negociando un futurista TLC plurilateral: el Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP, por sus siglas en inglés) ampliado, concebido como un vehículo hacia el Ftaap y en cuya negociación están ya participando nueve economías de Apec (Australia, Brunei, Chile, EE.UU., Mala355 El TLC China-Perú: un testimonio desde el sector académico peruano sia, Nueva Zelandia, Singapur, Perú y Vietnam).
Todas estas negociaciones han tenido como marco orientador una agenda técnica correctamente formulada (Mincetur, 2005), cuya implementación ha sido continuada durante el gobierno de Alan García (2006-2011).
Respecto a la negociación con China, si bien una vez entablada concluyó con notables resultados al cabo de tan solo 11 meses, no fueron nada fáciles los escollos que se tuvo que sortear en Perú para poder entablarla y llevarla a un exitoso final.
Las principales fuentes de dificultades fueron de dos tipos. Por un lado, las sensibilidades peruanas en las importaciones desde China, concentradas en manufacturas intensivas en mano de obra (textil-confecciones, calzado, algunos productos metal-mecánicos) debido sobre todo al dinamismo exportador en esas manufacturas de una economía tan abundante en mano de obra como la china. Por otro lado, las maniobras de grupos vinculados a intereses económicos de países vecinos al Perú en plan de ser hub en la zona del Pacífico Suramericano y/o de liderar los negocios con el Asia-Pacífico en dicha zona, en razón de lo cual ya en el pasado habían socavado las relaciones económicas del Perú con países como Japón (González Vigil, 2010) y ven con aprehensión aún mayor una asociación económica del Perú con China fortalecida por un TLC bilateral. 2 Cabe agregar, en lo que respecta a otras regiones con países industrializados como Europa, que el Perú a la fecha ya ha suscrito un TLC con los países del Efta (European Free Trade Area) y ha también completado la negociación de su TLC con la Unión Europea.
Aunque debe señalarse que el gobierno de García no ha sido congruente respecto a darle a los TLC la primera prioridad como instrumento de política comercial pues, mientras que por un lado permitió la continuación del proceso de negociaciones de TLC iniciado en el gobierno de Toledo, por otro lado, y por motivos clientelistas, ha permitido graves rebrotes de medidas unilaterales sobre aranceles y temas no arancelarios al estilo de los años noventa, que han puesto en peligro algunas de esas negociaciones y/o burlado sus resultados basados en la reciprocidad al extender concesiones parecidas a otros países sin que medien concesiones recíprocas equiparables por parte de estos.
Ejemplos de ello son las dos generalizadas rebajas unilaterales de aranceles realizadas a fines de 2007 y de 2010, la primera de las cuales paralizó las negociaciones bilaterales que se estaban llevando a cabo para convertir en un TLC el ACE (Acuerdo de Complementación Económica) existente con México, porque incluyó productos de interés exportador de ese país y así desapareció el incentivo que tenía México para atender las prioridades exportadoras peruanas; en tanto que acerca de la segunda rebaja unilateral, ocurrida en las vísperas del cierre de este capítulo, resulta prematuro pronosticar los efectos que tendrá en los TLC del Perú con la Unión Europea, con Corea del Sur y con Japón, cuyas negociaciones fueron completadas durante el 2010 pero cuyas firmas aún están pendientes en los tres casos.
Un ejemplo en materia no arancelaria es la extensión a terceros países en general del trato nacional para compras gubernamentales negociado con EEUU; extensión que, irónicamente, fue filtrada aprovechando una avalancha de decretos legislativos expedidos a principios de 2008 so pretexto de implementar el TLC EE.UU.-Perú, junto con la idiosincrasia de la movida política en Perú, explican el tiempo que medió entre el reconocimiento verbal de China como economía de mercado hecho por Toledo cuando presidente (enero 2005) y su formalización hecha bajo el gobierno de García (noviembre 2006), la que incluyó el compromiso peruano de no aplicar los artículos 15 y 16 del Protocolo de Adhesión de China a la OMC ni el párrafo 242 del Informe del Grupo de Trabajo sobre esa adhesión.
El artículo 15 en cuestión permite utilizar, para el cálculo del margen de dumping en productos importados desde China, precios de terceros países en vez de los referentes estipulados en el Acuerdo Antidumping de la OMC, lo que en la práctica permite inflar dicho margen y la correspondiente medida antidumping.
Mientras que el artículo 16 autoriza la aplicación de salvaguardias discriminatorias –es decir, únicamente dirigidas– a importaciones desde China que causen o amenacen causar una desorganización de mercado que exponga a la industria nacional a daño grave o amenaza de daño grave; y el párrafo 242 faculta la aplicación de restricciones cuantitativas a determinados productos chinos del sector textil-confecciones. Como bien se sabe, según la normativa general de la OMC, no deben ser discriminatorias las salvaguardias ni las restricciones cuantitativas a la importación.
El Perú asumió el compromiso de no aplicar esos tres instrumentos discriminatorios permitidos por la OMC, teniendo en cuenta no solo que China tenía como política no negociar TLC con países que no asumieran tal compromiso, sino también la posibilidad de sustituir las medidas facultadas por los mencionados artículos 15 y 16 con procedimientos antidumping y una salvaguardia bilateral a ser incluidos en el TLC, de eficacidad equivalente y, por añadidura, de vigencia en principio permanente como la del propio TLC, a diferencia de la caducidad de los artículos 15 y 16 prevista a partir de los años 2017 y 2013 respectivamente.
González, Fernando. “El TLC China-Perú: un testimonio desde el sector académico peruano”.
Carlos Juan Moneta y Sergio Cesarín (Editores), Tejiendo Redes. Estrategias de las empresas transnacionales asiáticas en América Latina. UNTREF-UIBE, Beijing; EDUNTREF, Buenos Aires, 2012.
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