Da quando la Cina ha adottato la politica del figlio unico negli anni ’80, sono state previste per le nascite illegali diverse misure punitive. Secondo l’agenzia Xinhua, al 2014 erano stati riscossi più di 1,5 mila miliardi di renminbi grazie al cosiddetto mantenimento sociale. Sebbene negli ultimi anni la Cina abbia modificato gradualmente la politica delle nascite, il sistema della riscossione dei pagamenti degli alimenti sociali ha continuato a funzionare. Da ciò è scaturita una riflessione sulla necessità di abolire le multe e incoraggiare le nascite e a restituire alle famiglie il diritto di avere più figli. La rivista finanziaria Yicai dedica un lungo report al problema.
“Il tasso di nascite è già precipitato al di sotto della soglia di allerta e il nostro sviluppo demografico è entrato in una fase di svolta”. In un recente articolo, il ministro degli affari civili Li Jiheng ha scatenato un acceso dibattito su questioni demografiche relative a tutta la popolazione. Il ministro ha suggerito di aumentare il livello delle nascite e stabilizzarlo entro un certo limite per accrescere la forza lavoro del paese.
La ragione principale della diminuzione del tasso di nascite nel nostro paese è la scarsa propensione della popolazione ad avere figli nell’età adeguata, conseguenza dei problemi economici che coinvolgono le famiglie.
Ma c’è l’altro lato della medaglia: nel nostro paese è presente da quasi vent’anni il sistema del mantenimento sociale (sanzione alle famiglie con più di un figlio) che ha inibito la volontà di mettere al mondo dei bambini influendo sul tasso di natalità.
Sebbene la Cina abbia modificato gradualmente la politica sulle nascite negli ultimi anni, il sistema della riscossione dei pagamenti degli alimenti sociali ha continuato a funzionare. Da questo stato di cose è scaturita una riflessione sull’attuale tasso di natalità e sulle sue tendenze future che ha portato a ipotizzare l’abolizione del mantenimento sociale, a incoraggiare le nascite ed a restituire alle famiglie il diritto di avere più figli.
Recentemente, con la pubblicazione di un documento ufficiale, si è ampiamente discusso sulla possibilità di superare il sistema del mantenimento.
A Novembre dello scorso anno, il Comitato Centrale del partito ha pubblicato le “Raccomandazioni del 14° piano quinquennale sullo sviluppo sociale ed economico del paese e gli obiettivi da raggiungere entro il 2035” formulando strategie sullo sviluppo della popolazione a lungo termine, come le politiche di ottimizzazione delle nascite, dimostrando, di fatto,maggiore tolleranza nei confronti di tali politiche.
In questo documento non viene più menzionata l’espressione “pianificazione delle nascite”. Compare, invece, per la prima volta in un documento ufficiale, la locuzione “accrescere la tolleranza per le politiche di natalità”. Quali sono le implicazioni che tutto questo comporta?
Alcuni esperti di Yicai ritengono che questa cosiddetta tolleranza indichi l’abolizione di alcune misure di contenimento delle nascite, come, ad esempio l’eliminazione del sistema del mantenimento sociale per i genitori con figli extra, il modo senz’altro ritenuto migliore per incoraggiare la ripresa delle nascite.
Zhou Tianyong, vice presidente dell’International Strategic Research Institute della Central Party School (National Administration Institute), lo scorso 2 dicembre, ha emesso un documento sostenendo che la riforma sulla liberalizzazione della nascita del secondo figlio ha provocato una riduzione del tasso di nuovi nati. Nel 14° piano quinquennale, al contrario, andrebbe rivisto completamente il sistema promuovendo una politica di incoraggiamento delle nascite.
Zhou Tianyong ha suggerito di abolire il mantenimento sociale, di interrompere la ricerca delle famiglie con figli extra che non hanno versato gli alimenti e, inoltre, di censire regolarmente e senza condizioni le persone che hanno già versato gli alimenti per i figli extra.
I contenziosi legali dal 2013
Da quando la Cina ha adottato la politica del figlio unico negli anni ’80, sono state previste, per le nascite illegali, delle misure punitive. All’inizio degli anni ’80 era chiamata “sanzione per nascite extra”; nel ’92 ha cambiato nome in “tassa per nascita non pianificata”. Nel 2000, infine, il Ministero delle Finanze e l’ex Commissione Statale per la pianificazione familiare hanno promosso un’ulteriore modifica della dicitura in “spese di mantenimento sociale”.
Le “misure per la gestione della riscossione delle spese di mantenimento sociale”, entrate in vigore dal settembre 2002, prevedono il versamento della tassa di mantenimento sociale da parte di tutti i genitori che non rispettino l’articolo 18 della legge sulla pianificazione familiare. I criteri per la riscossione sono regolamentati dalle province, dalle regioni autonome e dalle municipalità.
Dal 2016, a partire dalla politica “completa dei due figli”,ciascuna provincia ha modificato il regolamento sulla pianificazione familiare, e venti tra queste hanno ridefinito le norme per la riscossione del mantenimento. Tianjin, Shandong, Henan, Chongqing, Fujian e altri, hanno alleggerito la tassa , riducendola a un terzo;altre province, come Zhejiang, hanno invece triplicato la quota massima di pagamento.
L’agenzia Xinhua nel 2014 ha dichiarato che, a partire dagli anni ’80, sono stati riscossi più di 1,5 mila miliardi di renminbi grazie al mantenimento sociale. Sebbene l’utilizzo di questi fondi sia al centro dell’attenzione, ci sono state pochissime cause legali.
Il tema del mantenimento sociale, oltre ad accendere dispute teoriche in campo accademico circa la sua eliminazione o il suo mantenimento, ha riscontrato molti problemi pratici di attuazione.
A seguito degli enormi cambiamenti riguardo la politica delle nascite negli ultimi anni, gli uffici competenti non hanno chiarito se procedere o meno con la riscossione del mantenimento nei confronti delle famiglie con figli extra e figli nati prematuri, oltre al fatto che i metodi di attuazione sono diversi per ciascuna amministrazione. La questione ha suscitato grandi controversie, anche in sede legale.
Ad esempio, nel 2013 in Cina è stata introdotta la politica “separata dei due figli” (il concepimento del secondo figlio era permesso previo rispetto di alcune condizioni); nel 2016 si è passati alla politica “completa dei due figli” (tutte le coppie potevano concepire al massimo due figli).
Alcuni bambini nati prima della modifica della politica di pianificazione delle nascite, sono considerati legali se in accordo con i nuovi regolamenti; bisogna pagare il mantenimento se, invece, il secondo figlio viene dichiarato “extra” dalle commissioni preposte.
Nei giorni scorsi è stata condotta una ricerca dell’espressione chiave “mantenimento sociale” che ne attesta la presenza in 385756 documenti (conteggiati fino all’8 Dicembre). Questi documenti comprendono procedure legali, solleciti, atti amministrativi specifici, congelamenti, etc…
Considerando le province di provenienza dei documenti, notiamo che Fujian, Henan e Shandong sono ai primi posti con rispettivamente 75068, 71861 e 52769 documenti. A seguire troviamo Hebei, Zhejiang, Hubei, Anhui, Jiangxi e Jiangsu.
Considerando, invece, gli anni di emissione di tali documenti, osserviamo che dal 2004 al 2008 non sono stati superati i 100 atti. In seguito si è verificato un rapido incremento: ne 2013 si sono superate le 10000 unità, 6 volte in più rispetto all’anno precedente. Nel 2015 c’è stato un picco: si è arrivati a 105114. A seguire troviamo i 86262 del 2014 e i 63442 del 2016. Dal 2017 ad oggi si è registrato un progressivo declino.
Dal 2011 al 2020 ci sono stati oltre 380000 atti con oggetto il mantenimento,ma perché nei tre anni compresi fra il 2014 e il 2016 c’è stato il numero maggiore di casi?
Ad oggi non è ancora stata trovata una risposta soddisfacente.
Tuttavia dal 2013, con l’attuazione della politica separata dei due figli e completa dei due figli c’è stato un cambiamento importante nella strategia delle nascite. Le vecchie leggi fanno spazio ai nuovi regolamenti, e sta alle amministrazioni scegliere se conformarsi ai vecchi regolamenti o alle nuove leggi.
In questo periodo la fetta di popolazione che ha versato il mantenimento ai dipartimenti locali in base ai vecchi regolamenti, ha acquisito maggiore consapevolezza dei propri diritti. Per non parlare dei numerosi casi di delatori.
Ad esempio la coppia composta da Zhang Rongzhen e Li Shanxia, entrambi figli unici, della contea di Yuhuan, nella provincia di Zhejiang, ha dato alla luce il loro secondo figlio nel luglio del 2012. Due anni dopo gli è stato notificato l’obbligo di pagamento di 130000 renminbi di mantenimento sociale.
Al rifiuto della coppia di versare il tributo, le autorità locali si sono rivolte al tribunale. Dopo il primo e il secondo appello, ha perso il caso e, in seguito, la coppia ha presentato un ricorso all’Alta Corte provinciale dello Zhejiang.
L’avvocato Wu Youshui di Zhang Rongzhen e Li Shanxia, avvocato dello studio legale Zhejiang Bijian, ha ritenuto che gli atti amministrativi debbano basarsi sulle leggi e sui regolamenti in vigore, mentre quelli abrogati non dovrebbero essere più citati, né applicati. Per questo motivo costituisce un errore legale, per il dipartimento di pianificazione familiare, punire le parti in base a norme abrogate dopo l’attuazione della politica separata dei due figli.
Un’ indagine di Yicai sulla sentenza dell’Alta Corte dello Zhejiang ha rilevato che, dopo il nuovo processo del 12 Ottobre 2015, la Corte si è ricostituita per riascoltare il caso in udienza pubblica il 23 Marzo 2017. Zhang Rongzhen e Li Shanxia hanno chiesto alla Corte di ritirare il ricorso in quanto la controversia tra le due parti era stata sostanzialmente risolta.
Wu Youshui ha rivelato i motivi per cui si è potuto concludere il caso di Zhang Rongzhen e Li Shanxia e tra questi c’era l’impegno da parte delle autorità locali di non attuare più riscossioni nei loro confronti.
Casi come questo ne troviamo molti. Un’indagine di Yicai sugli atti giudiziari ha scoperto un altro caso interessante. Ad un’altra coppia di figli unici Chen Yangguo e Xu Shanshan della città di Taizhou, nello Zhejiang, è stato richiesto il versamento di 79020 renminbi per aver messo al mondo il secondo figlio prematuro, quando il versamento dovuto sarebbe in realtà di 10020 renminbi.
I due si sono rifiutati e hanno avviato un procedimento amministrativo, ma dopo due appelli le loro richieste non sono state accolte. Hanno quindi presentato ricorso all’Alta Corte provinciale dello Zhejiang, che si è riunita per ascoltare il caso il 23 Marzo 2017, ritirandolo in seguito ad un accordo per una risoluzione coordinata.
Per pura coincidenza, un giornalista di Yicai ha indagato sulla decisione della Corte Suprema dello Zhejiang della divisione n.2 e ha scoperto che Chen Yangguo e Xu Shanshan, i quali avevano effettivamente già pagato 10020 renminbi per il mantenimento, hanno fatto domanda di ricorso all’Alta Corte provinciale dello Zhejiang il 21 Ottobre 2017.
Secondo la suddetta decisione, a Chen Yangguo e Xu Shanshan spetterebbe il pagamento di una sanzione di 10020 renminbi.
La risposta della Corte suprema del popolo
L’elevato numero degli atti giudiziari relativi al mantenimento sociale degli ultimi anni riflette le problematiche relative al metodo di riscossione di questa tassa, così come il suo scarso livello di attuazione. La questione che si pone, dunque, è che farne del mantenimento quando decadono sia gli aspetti teorici che pratici ?
Durante l’Assemblea Nazionale del Popolo del 2016, Wang Pei’an, allora vicedirettore della Commissione nazionale per la salute e la pianificazione, ha affermato che, dopo l’attuazione della politica completa dei due figli, in base alla legge sulla pianificazione delle nascite, il sistema di mantenimento sociale sarà conservato come strategia di contenimento delle nascite. Coloro che hanno dato alla luce un secondo figlio in violazione della legge prima della politica completa dei due figli (gennaio 2016) devono essere trattati in conformità di legge; mentre i casi non ancora presi in esame dalle autorità saranno gestiti autonomamente dalle province, dai comuni, e dalle regioni autonome.
Ma come combinare la realtà oggettiva con la correttezza delle procedure?
L’indefinitezza di questa strategie crea problemi nel lavorare le pratiche. Alcuni addetti alla pianificazione affermano “se continuiamo a riscuotere ci sarà troppa resistenza e se non riscuotiamo saremo dei fuorilegge: siamo in seria difficoltà”.
A causa del crescente numero di cause riguardanti il mantenimento sociale, la Corte Suprema del Popolo nel 2017 si è espressa in merito ad una richiesta dell’Alta Corte provinciale dello Zhejiang, vale a dire “la risposta telefonica della Corte Suprema del Popolo sull’applicazione delle leggi e dei regolamenti sulla pianificazione familiare, legge suprema n.2”.
Il documento afferma che la legittimità della riscossione degli alimenti per la nascita di due figli da parte di una coppia formata da figli unici non dovrebbe essere affrontata secondo principi di conformità al passato o superiorità della legge. Per tenere pienamente conto dei cambiamenti della politica, dell’attuazione delle nuove misure e le diversità dei territori e di altri fattori; in seguito alle decisioni della terza e quinta sessione plenaria del 18° comitato centrale in merito alle decisioni stabilite prima dell’applicazione della nuova legge oppure le nascite illegali successive alle nuove misure, le autorità governative hanno allentato i controlli, supportando così la popolazione genitoriale. Inoltre, compariranno regolamenti concreti per ogni territorio del paese in conformità con la legge.
Il documento diceva inoltre che, nei casi non giudiziari, in particolare nelle misure di coercizione, bisogna considerare le circostanze illegali, la posizione economica, e gli standard di vita delle persone nei confronti delle quali si esercita tale coercizione e dovrebbero essere misure conformi la legge.
Bisogna rinsaldare i rapporti con le autorità competenti, e risolvere le dispute con la maggiore coordinazione e mediazione possibili.
Tuttavia, in questo specifico caso, la risposta della Corte Suprema è considerata fuori luogo dai querelanti. Questi, che avevano già versato gli alimenti, nel corso del giudizio citano il passo “riguardo le nascite illegali successive alle nuove misure, le autorità governative hanno allentato i controlli”, mentre le autorità ricorrono, in risposta, ai “regolamenti concreti per ogni territorio del paese in conformità con la legge”, evidenziando una discordanza di interpretazioni.
Con un basso tasso di natalità, la politica delle nascite sarà proiettata verso un’inversione di tendenza. La popolazione partoriente di età adeguata potrà subirne l’influenza, eppure le leggi e i regolamenti pertinenti alla pianificazione familiare non sono cambiati.
Si avrà ancora a che fare, in futuro, con parti prematuri? Il sistema di riscossione degli alimenti continuerà ad avere problemi di attuazione?
Huang Xihua, un rappresentante dell’Assemblea Nazionale del Popolo, ha presentato proposte nelle due sessioni del Congresso per diversi anni, sostenendo l’abolizione delle misure di riscossione del mantenimento sociale e, dunque, la riscossione più gli alimenti per le coppie con più figli, comprese quelle che in passato hanno avuto figli extra.
Huang Xihua ritiene che la riscossione degli alimenti non sia legalmente valida. Porta all’ingiustizia sociale, disorienta la popolazione riguardo i progetti familiari,appesantisce il carico dei genitori nell’allevare i figli e rema in direzione contraria al motto del partito “promuovere uno sviluppo equilibrato e a lungo termine della popolazione”.
Per quanto riguarda la proposta di alcuni deputati di abolire il sistema del mantenimento sociale, il 3 Settembre 2018 l’Assemblea Nazionale per la Salute nella sua “risposta alla raccomandazione 1948 della prima sessione della XIII Assemblea Nazionale del Popolo” ha dichiarato che l’attuazione della politica completa dei due figli ha messo d’accordo le politiche sulla natalità e le spinte della popolazione a metter su famiglia. Il mantenimento sociale verrà richiesto alle coppie che avranno 3 o più figli, il numero di cittadini che hanno partorito figli in violazione delle leggi è diminuito in modo significativo. Il sistema di mantenimento sociale,in definitiva,ha influito negativamente sul comportamento riproduttivo della popolazione.
Traduzione dal cinese di Alessandro Costanza