Si bien en los últimos años China se convirtió en el segundo socio comercial de Argentina, las exportaciones a ese mercado favorecieron la reprimarización de la economía de ese país. La sinología de esta semana analiza la reprimarización productiva de la economía argentina a partir de dos claros ejemplos: el poroto de soja y el petróleo crudo. Luciano Bolinaga es doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Actualmente se desempeña como director del Grupo de Estudios del Asia y el Pacífico (GEAP) en el Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales de la Universidad Abierta Interamericana (UAI sede Rosario) de Argentina.
La emergencia de China como gran potencia a principios del siglo xxi reconfigura las relaciones de poder internacionales y reorienta la dinámica de los flujos comerciales y financieros mundiales hacia el Pacífico Norte. En la antítesis de ese proceso, la República Argentina continúa anclada en la periferia del sistema sin lograr impulsar un proceso de modernización que se prolongue en el tiempo y mejore su posicionamiento internacional. En tal sentido, todos los procesos de industrialización iniciados en el siglo xx fueron discontinuados y nunca cerraron el ciclo de forma efectiva. La consecuencia más evidente es que la piedra maestra de la economía argentina, a más de diez años de la salida del régimen de convertibilidad –en el marco de la crisis de 2001-2002–, continúa siendo el agro y, de hecho, este ha sido siempre el sector productivo que permitió impulsar algún tipo de transferencia intersectorial orientada a la redistribución de la riqueza.
La influencia china en América Latina viene fortaleciéndose de la mano de su ascenso global. Beijing ha logrado limitar sistemáticamente el reconocimiento de los gobiernos de la región hacia Taiwán. La República Popular China obtuvo el apoyo necesario para ingresar en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en diciembre de 2001 y, más aún, desde 2004 en adelante comenzó a ser reconocida como «economía de mercado» por la mayoría de los países latinoamericanos, aun cuando ese estatus no ha sido admitido por la omc . En el presente, el país asiático se ha configurado como el primer o segundo socio comercial de la gran mayoría de los países latinoamericanos y ha negociado bilateralmente tratados de libre comercio (TLC) con Chile, Perú y Costa Rica .
Al tiempo que Estados Unidos pierde influencia en lo que otrora fuera su «patio trasero», China la gana. No solo tiene acceso al Pacífico y al Atlántico por controlar dos de los principales puertos en Panamá (Cristóbal y Balboa), sino que, además, una empresa china está a cargo de la construcción de un nuevo canal bioceánico en Nicaragua, sobre el cual ya cuenta con una concesión de derechos por un periodo de 100 años. También hay que destacar la apertura de filiales del Instituto Confucio que facilitan la difusión cultural y hasta promueven el atractivo del vínculo con China entre los académicos locales, quienes comienzan a mitigar sus críticas respecto a la influencia creciente del país asiático en América Latina y el Caribe. La «invasión silenciosa», como la llamó Diego Guelar, es un mero eufemismo que intenta disimular lo que todos saben: que China transita de la influencia a la hegemonía en América Latina como un proceso casi inexorable, le guste o no a Washington.
De ahí entonces que algunos análisis estén postulando el paso del «Consenso de Washington» al «Consenso de Beijing», que tiene su eje en la explotación a gran escala de los recursos naturales . Además, hay que destacar que este «consenso» ha sido convalidado tanto por gobiernos de izquierda como de derecha en América Latina. De modo que esa explotación a gran escala de los recursos naturales es presentada por los chinos y abrazada por los países de la región como una oportunidad para alcanzar el tan postergado desarrollo económico.
El análisis de la relación sino-argentina que se ofrece a continuación está dividido en tres temáticas que se desarrollan durante los tres mandatos kirchneristas: a) el déficit comercial; b) la reprimarización productiva, y c) las inversiones chinas en el sector hidrocarburífero. En cada una de ellas se abordarán algunos de los ejes centrales de la vinculación, como la formación de la asociación estratégica, la tensión/cooperación en torno de la comercialización de productos con mayor valor agregado y la elevación de la asociación al rango de «estratégica integral».
El problema se circunscribe al siguiente interrogante: la formación de una asociación estratégica entre China y Argentina bajo los gobiernos kirchneristas ¿ha contribuido a industrializar el país y a mejorar la calidad de las exportaciones al mercado chino? Al respecto, se argumenta que Argentina va reaccionando pasiva y erráticamente al compás de la hábil y activa diplomacia de Beijing, que avanza gradualmente en el acceso a la extracción de materia prima dentro de las fronteras nacionales. Lejos de contribuir a la industrialización argentina, la política china tiende a favorecer la reprimarización productiva, lo que implica limitar sistemáticamente la capacidad de incrementar el valor agregado de las exportaciones.
De la caída del superávit al déficit comercial estructural: somos socios pero no tanto
La llegada a la presidencia de Néstor Kirchner abrió un importante ámbito para el desarrollo de la relación bilateral con China, lo cual encuentra asidero en dos factores claves. El primero: durante los tres primeros años del gobierno, el único país asiático que visitó el presidente argentino fue la República Popular China. Esto da la pauta de que la política exterior argentina respecto a Asia no ha sido integral sino selectiva y ha tenido como eje central a Beijing. El segundo factor fue la firma del Memorando de Entendimiento en materia de Comercio e Inversiones, el 17 de noviembre de 2004, como consecuencia directa de la visita de Hu Jintao a Buenos Aires. Este entendimiento plantea tres cuestiones centrales: a) el establecimiento y desarrollo de una relación estratégica entre las dos naciones; b) el reconocimiento argentino de China como «economía de mercado» y c) el compromiso chino de incrementar el nivel de exportaciones argentinas por un valor de al menos 4.000 millones de dólares estadounidenses.
Tras la salida del régimen de convertibilidad y el boom de los commodities (generado por el alza en la demanda china), la balanza comercial se revirtió en favor de Argentina. Se dejaba atrás una década de déficit comercial con el país asiático. No obstante, esto no duraría mucho. Kirchner recibió su mandato presidencial en el contexto del mayor superávit registrado con China: 1.757 millones de dólares (v. cuadro 1). Pero aun al efectivizarse la contraprestación por el reconocimiento argentino de China como economía de mercado (el incremento de al menos 4.000 millones de dólares en las compras chinas), el superávit se redujo sistemáticamente, lo que dio lugar a un nuevo déficit comercial en el año 2008, coyuntura que se mantiene hasta el presente. Lo irónico es que, dada la dinámica del comercio bilateral, el aumento de las exportaciones se habría alcanzado por sí solo. Es decir, se cambió el reconocimiento por la incertidumbre de una promesa a futuro y, concretamente, se abandonó la posibilidad de aplicar salvaguardias frente al dumping chino. Así, se desconocía la decisión tomada en el seno de la omc y el fundamento fue meramente político: generar una asociación estratégica con China.
Para 2008 –cuando ya corría el primer año de mandato de Cristina Fernández–, se alcanzó aproximadamente esa promesa de aumento de las exportaciones por el monto acordado. Empero, no se previó que el ritmo de crecimiento de las importaciones sería mucho más acelerado. Mientras que para 2007 las exportaciones crecieron 156% respecto de 2003, las importaciones lo hicieron en 886%. Así, el superávit se redujo progresivamente, al pasar de 1.757 millones de dólares en 2003 a tan solo 73 millones de dólares en 2007. El problema del déficit estructural que emergió en 2008 se prolongó sin poder encontrar solución alguna a lo largo de los dos mandatos de Cristina Fernández.
Más aún, los dos swap firmados con China en este periodo contribuyeron a generar mayor dependencia de las importaciones chinas porque facilitaron la compra de productos de ese origen. El déficit comercial de 748 millones de dólares registrado en 2008 se incrementó a poco más de 6.000 millones de dólares en 2014 (más de 700%). Esto fue consecuencia de que las exportaciones de 2014 solo crecieron 88% respecto de 2003, mientras que las importaciones lo hicieron en más de 1.300% en igual periodo. Entonces, entre 2008 y 2014, como resultado del déficit acumulado con China, Argentina «perdió» aproximadamente 25.000 millones de dólares. Más allá de las retóricas de ambos gobiernos, es claro que el «socio chino» tuvo mucho que ver con la reducción de divisas que afecta al país. Para aliviarla, se implementó el segundo swap firmado con Beijing pero, al mismo tiempo, este ata al país al proveedor asiático. Por ejemplo, el swap que se activó en 2014 fue de 11.000 millones de dólares, y si bien solo se implementó de forma parcial, es claro que de haber sido necesario pudo haber equiparado prácticamente el monto total de importaciones argentinas desde China ese año.
El cuadro 1 también muestra la importancia que fue ganando China para la inserción comercial internacional de Argentina. Entre 2001 y 2006, China osciló entre cuarto y quinto destino de las exportaciones argentinas, pero ya entre 2007 y 2012 fluctuó entre segundo y tercer destino. Finalmente, desde 2013 en adelante, todo parece indicar que China afianza su posición como segundo socio comercial de Argentina. En materia de importaciones, su relevancia como socio del país se siente aún más. Entre 2011 y 2014, China se posiciona claramente como el segundo proveedor del país y la tendencia indica que está acotando sistemáticamente la participación brasileña en las importaciones argentinas.
Desde 2004, la relación bilateral fue ganando densidad. Esto implica mayor frecuencia en la interacción gubernamental (acuerdos, apoyo en las votaciones en organismos internacionales, visitas oficiales, etc.) así como no gubernamental (comercio, intercambios culturales, entre otros). Quizás el ejemplo más relevante de esa tendencia fue la creación del Consulado General en Cantón por medio del decreto No 2.257, con jurisdicción en las provincias de Guandong, Fujian, Hainan y la Región Autónoma de Guangxi, durante la primera presidencia de Cristina Fernández. La valoración de China conllevó a la transferencia de mayores recursos humanos y financieros que permitan optimizar la vinculación. Ya durante la segunda presidencia de Fernández, con motivo de un encuentro de jefes de Estado con Xi Jinping, en julio de 2014, se decidió elevar la asociación estratégica a «asociación estratégica integral», lo cual –supuestamente– abrió la puerta para el financiamiento chino en materia de infraestructura: especialmente, represas hidroeléctricas y ferrocarriles. Más aún, entre julio de 2014 y febrero de 2015, se firmaron 33 acuerdos bilaterales que terminan de configurar a China como el socio clave para la inserción internacional de Argentina.
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